为加强对所有行使公权力公职人员的监督,实现国家监察全面覆盖,深入开展反腐败工作,推进国家治理体系和治理能力现代化,按照党中央深化国家监察体制改革的要求,全国人民代表大会第一次会议于2018年3月20日通过了《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》),并于公布之日起施行。该法共9章69条。
一、构建了集中统一权威高效的国家监察体系
通过整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职及预防职务犯罪等工作力量,设立国家、省、市、县监察委员会,同党的纪律检查机关合署办公,对党中央或地方党委全面负责,是构建集中统一、权威高效的国家监察体系,提升治理效能的根本保障。为此,《监察法》明确规定,监察工作必须坚持中国共产党对国家监察工作的领导,必须以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、 “ 三个代表 ” 重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导。在监察机关定位和设置上,《监察法》确定,国家监察委是最高监察机关,它由全国人民代表大会产生,对全国人民代表大会及其常务委员会负责,并接受其监督;地方各级监察委员会由本级人民代表大会产生,对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责,并接受其监督。各级监察委员会依照法律规定独立行使监察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。在领导体制上,《监察法》确定,国家监察委员会领导地方各级监察委员会的工作,上级监察委员会领导下级监察委员会的工作;各级监察委员会可以向本级中国共产党机关、国家机关、法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位以及所管辖的行政区域、国有企业等派驻或者派出监察机构、监察专员,监察机构、监察专员对派驻或者派出它的监察委员会负责。
二、实现了对所有行使公权力公职人员监督的全覆盖
《监察法》第三章规定了监察对象的范围,将中央深化国家监察体制改革方案关于监察全覆盖的部署,用法律的形式固定下来,实现了对行使公权力公职人员的全面监督,解决了以前行政监察对象范围过窄的问题。确定监察机关的监察对象不以身份为限,关键看是否履行公职、从事公务。主要包括六类人员:一是中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员,以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员;二是法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员;三是国有企业管理人员;四是公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员;五是基层群众性自治组织中从事管理的人员;六是其他依法履行公职的人员。特别是将国有企业管理人员、群众自治组织管理人员纳入监察范围,体现了反腐败向基层延伸、解决群众身边腐败问题的决心。
三、确定了监察委员会的职责和措施
《监察法》根据国家监察体制改革方案,聚焦反腐败职能定位,在第十一条规定了监察委员会依法履行监督、调查、处置职责。其中,监督是指监察机关对公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查。调查是指监察机关对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查。处置包括依据相关法律对违法的公职人员作出政务处分决定;对在行使职权中存在的问题提出监察建议;对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责;对涉嫌职务犯罪的,将调查结果移送检察机关依法提起公诉。在这三项职责中,特别赋予了监察委员会依法决定和实施谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等12项措施。而且确定技术调查、限制出境、通缉等措施,由监察委员会审批,公安机关等其他机关实施。对于留置措施的运用,《监察法》更是明确了留置的使用条件、审批程序以及场所、期限。规定监察机关采取留置措施,应当集体研究决定;设区的市级以下监察机关采取留置措施,应当报上一级监察机关批准;省级监察机关采取留置措施,应当报国家监察委员会备案。留置时间不得超过三个月,在特殊情况下,可以延长一次,延长时间不得超过三个月。省级以下监察机关采取留置措施的,延长留置时间应当报上一级监察机关批准。监察机关发现采取留置措施不当的,应当及时解除。对被调查人采取留置措施后,应当在二十四小时以内,通知被留置人员所在单位和家属,但有可能毁灭、伪造证据,干扰证人作证或者串供等有碍调查情形的除外。有碍调查的情形消失后,应当立即通知被留置人员所在单位和家属。监察机关应当保障被留置人员的饮食、休息和安全,提供医疗服务。讯问被留置人员应合理安排讯问时间和时长,讯问笔录由被讯问人阅看后签名。
四、明确了对监察委进行监督的监督主体
《监察法》在第七章从两个方面做了规定,一是规定了人大监督、司法监督、民主监督、社会监督、舆论监督等外部监督;二是规定了内部监督制度。在人大监督上,《监察法》第五十三条规定,各级监察委员会应当接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督。各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级监察委员会的专项工作报告,组织执法检查。县级以上各级人民代表大会及其常务委员会举行会议时,人民代表大会代表或者常务委员会组成人员,可以依照法律规定的程序就监察工作中的有关问题提出询问或者质询。在检察机关监督上,主要对涉嫌职务犯罪的,监察机关经调查认为犯罪事实清楚,证据确实、充分的,移送人民检察院,依法审查、提起公诉。检察机关审查后,可以退回补充调查,可以作出起诉或者不予起诉的决定,体现检察机关对监察机关的监督制约。在自我监督上,《监察法》从第55条到61条规定了严格的内部监督机制,要求设立内部专门的监督机构,实行打听案情、过问案件、说情干预登记备案制度、办理监察事项回避制度、离岗离职从业限制制度、对监察机关及其工作人员不当行为的申诉制度以及案件处置重大失误责任追究制度等。对于人民群众的监督,《监察法》第54条规定,监察机关应当依法公开监察工作信息,接受民主监督、社会监督、舆论监督。对监察机关及其工作人员的履职行为,人民群众可以依法通过检举控告、申诉等方式监督。